指定居所監(jiān)視居住（以下簡稱“指居”）再一次引起熱議。
近日，一份由最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法規(guī)范指定居所監(jiān)視居住適用和監(jiān)督的規(guī)定》（以下稱“新規(guī)”）在律師界廣泛流傳。檢察系統(tǒng)、公安系統(tǒng)人士向《中國新聞周刊》確認(rèn)，這份文件屬實，發(fā)布于今年6月。
“指居”是介于拘留和取保候?qū)徶g的一種強制措施。我國刑事訴訟法規(guī)定了五種強制措施，其中拘留與逮捕屬于羈押措施，拘傳、監(jiān)視居住與取保候?qū)彾紝儆诜橇b押措施。“指居”是監(jiān)視居住的一種。
按照規(guī)定，符合逮捕條件的六類人可以監(jiān)視居住，分別是：患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人；因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取監(jiān)視居住措施更為適宜的；羈押期限屆滿，案件尚未辦結(jié)，需要采取監(jiān)視居住措施的。另外，對符合取保候?qū)彈l件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保證人，也不交納保證金的，可以監(jiān)視居住。
而具體到“指居”，刑事訴訟法規(guī)定，監(jiān)視居住應(yīng)當(dāng)在犯罪嫌疑人、被告人的住處執(zhí)行；無固定住處的，可以在指定的居所執(zhí)行。對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪，在住處執(zhí)行可能有礙偵查的，經(jīng)上一級公安機關(guān)批準(zhǔn)，也可以在指定的居所執(zhí)行。
不過，近些年，“指居”在實踐中出現(xiàn)執(zhí)法不規(guī)范、被“指居”人權(quán)利保障存在缺陷等問題，導(dǎo)致執(zhí)法亂象時有發(fā)生。最高人民檢察院官網(wǎng)曾刊文提到，“指居”的執(zhí)行方式的羈押性和非羈押性界限并不清晰，在實踐中往往被異化為變相羈押。北京師范大學(xué)法學(xué)院教授左堅衛(wèi)曾撰文稱，近年來，被非法“指居”并在其間遭受刑訊逼供的刑事案件當(dāng)事人不在少數(shù)。
2023年9月，全國人大常委會公布五年立法計劃，將刑事訴訟法修改納入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”之列，學(xué)界由此掀起“指居”制度廢除還是限縮、如何限縮的探討。
多位受訪者表示，此次新規(guī)出臺，傳遞出相關(guān)部門傾向于保留“指居”制度的意向，不過會進行限縮，且強調(diào)了檢察機關(guān)對“指居”的法律監(jiān)督。不過，早在2015年，最高人民檢察院就曾發(fā)布《人民檢察院對指定居所監(jiān)視居住實行監(jiān)督的規(guī)定》，但從執(zhí)行效果來看不盡如人意。那么這次，新規(guī)是否能落地？
新規(guī)明確，犯罪嫌疑人在犯罪地有固定住處的，禁止為了適用“指居”而指定異地公安機關(guān)管轄。圖/視覺中國
被濫用的“指居”
北京盈科（合肥）律師事務(wù)所律師胡瑾對一起案件印象很深，當(dāng)時，他的當(dāng)事人被執(zhí)行“指居”了。
該案案發(fā)于安徽某市，當(dāng)事人在當(dāng)?shù)赜泄潭ㄗ∷k案機關(guān)還是以“無固定住處”為由，對其采取了“指居”措施。隨后，當(dāng)事人被轉(zhuǎn)移到一個“秘密地點”，開始了長達(dá)數(shù)月的“指居”。
胡瑾回憶，那段時間，他作為辯護律師申請會見當(dāng)事人，辦案單位都以“當(dāng)事人不愿意見”“人手不足”等理由拒絕了，他甚至不知道當(dāng)事人被“指居”的具體地點。直到當(dāng)事人“指居”結(jié)束被送往看守所，他才有了第一次會見。
后來，這名當(dāng)事人在庭審時陳述了他在“指居”期間的遭遇：辦案人員在冬天以用冷風(fēng)機吹身體、用強光照射眼睛等方式對他進行逼供。最讓他難以忍受的是剝奪睡眠，在“指居”地，三班人24小時值班，每15分鐘到半小時叫醒他一次。在身心瀕臨崩潰并作出有罪供述后，這名當(dāng)事人被送往醫(yī)院治療，后被轉(zhuǎn)入看守所。
這名當(dāng)事人推翻了他被“指居”期間所作的有罪口供，胡瑾告訴《中國新聞周刊》，不過，這些口供還是作為了對這名當(dāng)事人的定罪依據(jù)。
“一聽到當(dāng)事人被‘指居’，我們律師和家屬心里都會一沉。到了看守所，反而能稍微放心一些。” 胡瑾說。
這名當(dāng)事人在“指居”期間的經(jīng)歷并非個例。近年來，多起“指居”致死事件引發(fā)社會廣泛關(guān)注。2022年，34歲的河北省某縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)局的工作人員暴欽瑞等9人被以涉嫌尋釁滋事為由，帶到賓館“指居”。十多天后，暴欽瑞在“指居”期間離世。2023年，內(nèi)蒙古某地公安局辦案人員以涉嫌開設(shè)賭場罪等為由，對北京某科技公司總經(jīng)理邢燕軍在內(nèi)的14人展開抓捕行動。在當(dāng)?shù)貦z察院已經(jīng)作出不批捕決定之后，邢燕軍等人本可以被取保候?qū)彛?2月，邢燕軍等12人被警方采取“指居”措施。2024年4月，邢燕軍在“指居”房間內(nèi)被發(fā)現(xiàn)非正常死亡。
實踐中，“指居”制度有其存在的必要性與現(xiàn)實性。前檢察官、北京市中盾律師事務(wù)所高級合伙人魏景峰告訴《中國新聞周刊》，對重大復(fù)雜刑事案件中無固定住處的嫌疑人，或涉嫌危害國家安全、恐怖活動犯罪且住處執(zhí)行有礙偵查的情形，“指居”能彌補取保候?qū)徟c逮捕之間的強制措施空白，既保障偵查順利推進，又避免不當(dāng)羈押。
但是，“指居”制度在實踐中逐漸背離其立法初衷，究其原因，是“指居”制度執(zhí)行與監(jiān)督的合一。胡瑾稱，盡管看守所也隸屬公安部門，但畢竟是獨立的職能部門，提審者必須到看守所履行提審手續(xù)，遵守看守所的管理規(guī)定進行審訊。但在“指居”場所，辦案人員自己看管、自己辦案，極易創(chuàng)造出一個不受監(jiān)督的違法違規(guī)辦案環(huán)境。“對于重大、復(fù)雜案件，當(dāng)口供難以突破時，‘指居’就成為讓嫌疑人脫離看守所監(jiān)管，方便辦案人員刑訊逼供的手段。”
魏景峰表示，容易出現(xiàn)“指居”濫用的案件集中在經(jīng)濟犯罪、職務(wù)犯罪及涉眾型犯罪，這類案件往往涉案金額大、涉案人員多，部分偵查人員為了便于取證，有可能會選擇突破法定適用邊界。
新規(guī)出臺
在“指居”制度被詬病的背景下，今年6月，最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)新規(guī)，成為當(dāng)前規(guī)范“指居”制度的核心文件。
新規(guī)對“指居”的適用條件和審批、執(zhí)行、變更以及解除、法律監(jiān)督、責(zé)任追究作出詳細(xì)規(guī)定。南開大學(xué)法學(xué)院教授高通告訴《中國新聞周刊》，這次最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布新規(guī)，在規(guī)定層級和細(xì)致程度上都取得了較大進步。
在實踐中，“指居”制度被濫用的一個典型特征是，部分辦案機關(guān)將“無固定住處”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)放寬，或?qū)讣付ó惖毓茌犠兿鄟磉m用“指居”。比如嫌疑人在案發(fā)A地有住所，為了對嫌疑人“指居”，辦案機關(guān)將案件指定到其沒有住所的B地管轄。魏景峰表示，而指定管轄的合法性難以舉證質(zhì)疑。
對此，新規(guī)明確，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法適用指定管轄。犯罪嫌疑人在犯罪地有固定住處的，禁止為了適用“指居”而指定異地公安機關(guān)管轄。
什么叫固定住處？新規(guī)一樣有規(guī)定：犯罪嫌疑人在辦案機關(guān)所在地的市、縣內(nèi)生活的合法住處，包括其本人或者共同居住的近親屬自有或者租賃的合法住處。
北京大學(xué)法學(xué)院教授陳永生告訴《中國新聞周刊》，在此之前，“固定住處”通常是指當(dāng)事人有所有權(quán)的住所，有的案件嫌疑人或辯護律師提出在當(dāng)?shù)刈鈧�房子來監(jiān)視居住，被辦案機關(guān)拒絕。如今，新規(guī)將“固定住處”擴大到當(dāng)事人租賃的房子，以及近親屬自有或者租賃的房子，有望大幅度縮小“指居”適用范圍。
新規(guī)另一個受到關(guān)注的條款是，將適用“指居”的審批權(quán)從“縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人”提升至必須呈報“設(shè)區(qū)的市級以上公安機關(guān)主要負(fù)責(zé)人”批準(zhǔn)。魏景峰認(rèn)為，這提高了“指居”的啟動門檻，增加了濫用程序的制度成本。
北京市京都律師事務(wù)所律師李維認(rèn)為，審批權(quán)上收的積極作用在于，基層辦案人員無法再自行決定適用“指居”，必須準(zhǔn)備材料逐級上報，這本身就形成了過濾。同時，將決策責(zé)任提升至上級公安機關(guān)負(fù)責(zé)人，其在審批時會更加審慎，權(quán)衡案件是否真正符合“指居”的法定條件。
但北京市盈科律師事務(wù)所律師胡文友說，對于部分重大、敏感或來自上級部門的交辦案件，市級審批機關(guān)仍然可能會因為壓力而批準(zhǔn)適用“指居”。比如市公安局收到一個線索，指定到某個縣公安局去辦，后者再上報到市公安局申請適用“指居”，市公安局很可能會同意。“審批權(quán)上收是有效的內(nèi)部監(jiān)督，但無法完全阻斷權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。”魏景峰說。
陳永生也認(rèn)為，從國內(nèi)的實踐情況看，上級審批對下級執(zhí)行“指居”能起到的制約作用有限。他稱，辦案機關(guān)的上下級同在一個系統(tǒng)之中，承擔(dān)的都是控訴職能，對于下級提出的請求，上級大多會傾向于批準(zhǔn)。因此，他認(rèn)為這一條款對于規(guī)范“指居”有一定作用，但作用有限。
他提出，在新規(guī)規(guī)定檢察院對“指居”行使監(jiān)督職責(zé)的情況下，是否適用“指居”可以交由檢察院來審批，而非上級公安機關(guān)，但遺憾的是新規(guī)沒有這樣規(guī)定。
新規(guī)還有一個頗受關(guān)注的條款是，“指居”實行辦案與執(zhí)行相分離，負(fù)責(zé)辦案、監(jiān)督工作的人員不得參與執(zhí)行工作，辦案人員不得進入指定居所內(nèi)。公安機關(guān)辦案部門訊問被監(jiān)視居住人，不得在指定居所內(nèi)進行。
在此之前，“指居”地點通常就是辦案點，不乏辦案人員在“指居”地對嫌疑人疲勞審訊、干擾其飲食作息來獲取口供的情形。魏景峰表示，上述條款目的在于將辦案功能從“指居”點分離，“指居”的執(zhí)行人員只負(fù)責(zé)當(dāng)事人的飲食起居、身體健康，公安機關(guān)如果要提訊犯罪嫌疑人，需帶去執(zhí)法辦案場所的訊問室。他認(rèn)為，這有望打破以往“誰辦案、誰控制”的局面，能建立內(nèi)部制約。
執(zhí)行人員具體由公安系統(tǒng)哪個部門的人擔(dān)任？新規(guī)對此沒有明確規(guī)定。陳永生認(rèn)為，應(yīng)是不參與辦案的部門，或許法制部門相對合適。高通則認(rèn)為，可能會由公安機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)所管理部門來負(fù)責(zé)。但總體原則是，執(zhí)行部門和辦案部門在機構(gòu)隸屬上應(yīng)分離。
監(jiān)督體系
不過，陳永生提到，上述條款可能還會產(chǎn)生另一個問題，即辦案人員有可能利用將嫌疑人帶出的機會進行非法審訊。
新規(guī)某種程度上回應(yīng)了這個問題，規(guī)定“因辦案需要將被監(jiān)視居住人臨時帶出指定居所的，執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)派員全程陪同”。另外，陳永生認(rèn)為，結(jié)合新規(guī)要求執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)對被“指居”人實行全程錄音錄像，如果能落實，應(yīng)該能防范違法辦案。
事實上，除了公安機關(guān)內(nèi)部制約，新規(guī)構(gòu)建了一套監(jiān)督體系，包括錄音錄像、律師會見、檢察監(jiān)督。
新規(guī)規(guī)定，除依法保護辯護律師會見權(quán)和被監(jiān)視居住人隱私權(quán)外，執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)對被監(jiān)視居住人在指定居所內(nèi)的活動和被臨時帶出指定居所期間的活動實行全程錄音錄像。
陳永生提到，以前國內(nèi)外都出現(xiàn)過的情況是，辦案人員在警車押送嫌疑人的途中開展審訊，嫌疑人交代了，辦案人員才會把他送到目的地，否則警車就一直在街上轉(zhuǎn)。
高通認(rèn)為，錄音錄像能為“指居”執(zhí)行行為的合法性提供證據(jù)支持，更重要的是對辦案人員形成心理約束。陳永生建議，被帶出指定居所的錄音錄像不僅應(yīng)覆蓋訊問期間，還應(yīng)覆蓋被帶出的沿途路上。
新規(guī)還再次明確了對律師會見權(quán)的保障：除涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪外，辯護律師要求會見被監(jiān)視居住人的，公安機關(guān)執(zhí)行部門應(yīng)當(dāng)及時安排會見，至遲不得超過48小時。會見時公安機關(guān)不得派員在場，會見的時間、次數(shù)不受不當(dāng)限制。
在實踐中，律師本可以申請會見被“指居”的犯罪嫌疑人，但是多位代理過“指居”案件的受訪律師表示，申請會見的成功率很低，辦案單位通常會以“正在調(diào)查”“有礙偵查”等理由拒絕律師會見。
一起當(dāng)事人被“指居”的案件中，李維會見當(dāng)事人的訴求被拒絕后，他聯(lián)合當(dāng)事人家屬持續(xù)向相關(guān)部門控告，才得以會見。李維告訴《中國新聞周刊》，會見過程中，辦案人員在現(xiàn)場監(jiān)視，會見時長也受到限制。后來他又持續(xù)向相關(guān)部門控告，在后續(xù)的會見中，才沒有辦案人員在場。
李維認(rèn)為，新規(guī)明確對律師會見權(quán)的保障，是引入外部監(jiān)督的關(guān)鍵一步，如果能落實，有望對部分公安機關(guān)人員違法辦案形成制約。
此次新規(guī)最受外界關(guān)注的條款是，強調(diào)了檢察機關(guān)對“指居”的法律監(jiān)督。按照規(guī)定，檢察院在收到《監(jiān)視居住決定書》后24小時內(nèi)，應(yīng)當(dāng)?shù)街付ň铀F(xiàn)場開展監(jiān)督，并需每周至少進行一次實地監(jiān)督。被“指居”人也有權(quán)約見檢察官，檢察官應(yīng)在24小時內(nèi)與其見面。
此前，多位受訪學(xué)者曾告訴《中國新聞周刊》，從法律規(guī)定來說，公安機關(guān)決定“指居”時，并不需要主動向檢察院報備。中國人民大學(xué)法學(xué)院訴訟法教研室主任劉計劃表示，因為“指居”的立法本意不是羈押，因此，公安機關(guān)采取“指居”措施時，無須向檢察機關(guān)報備或經(jīng)其批準(zhǔn)。
在山東省一名檢察官眼中，雖然按照刑事訴訟法規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)也有義務(wù)對“指居”進行法律監(jiān)督，但很多時候，檢察機關(guān)對公安機關(guān)采取“指居”措施并不知情，因此，難以對其監(jiān)督。
值得注意的是，早在2015年，最高人民檢察院就曾發(fā)布相關(guān)規(guī)定，旨在加強和規(guī)范對“指居”的檢察監(jiān)督。不過，陳永生說，2015年的規(guī)定是最高人民檢察院這個單一部門發(fā)布的，其中的內(nèi)容是規(guī)范檢察院應(yīng)該怎么做，沒有規(guī)定公安機關(guān)應(yīng)該怎么做。實踐中部分公安機關(guān)不配合，這份規(guī)定其實并沒有完全落實。個案當(dāng)中，可能有辯護律師向檢察院申請監(jiān)督，也可能有檢察官對公安機關(guān)就“指居”過程中出現(xiàn)的問題提出糾正意見，但從根本上沒有解決“指居”缺乏監(jiān)督的問題。
高通認(rèn)為，此次最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的新規(guī)讓檢察院的監(jiān)督有了抓手。在李維看來，接下來在重大案件中，檢察監(jiān)督能否真正起效，是新規(guī)能否真正落地的試金石。
仍有待完善
魏景峰說，短期來看，可能出現(xiàn)“指居”適用量小幅下降的情況。新規(guī)的全程錄音錄像、專人值守等要求對人力、物力提出更高要求，基層辦案機關(guān)執(zhí)行成本增加，部分辦案機關(guān)為規(guī)避成本壓力，會優(yōu)先選擇取保候?qū)彽葟娭拼胧?/p>
但長期來看，他認(rèn)為，對于確有必要的案件，辦案機關(guān)仍會依法適用“指居”，且隨著配套保障措施的完善，成本因素對適用的影響會逐漸降低，關(guān)鍵在于基層機關(guān)后續(xù)能否落實。
多位受訪者指出，為了規(guī)避部分辦案人員“上有政策、下有對策”，新規(guī)仍有多處有待完善的條款。
李維表示，盡管新規(guī)對“固定住所”等問題進行了明確，但對于什么刑事案件屬于“重大、復(fù)雜”以及“可能有礙偵查”等問題仍然只規(guī)定了相對泛化的概念，易被擴大適用，需進一步明確和規(guī)范。
江蘇司劍律師事務(wù)所律師徐奭指出，實踐中，“指居”的通知問題普遍困擾嫌疑人家屬和辯護律師。辦案機關(guān)不告訴家屬嫌疑人關(guān)在哪里、承辦警官是誰，更不會告訴家屬如何聯(lián)系，家屬和辯護律師需要多方打聽才能摸清嫌疑人被“指居”的地點，這會導(dǎo)致時間差。
新規(guī)在這一條上有進步，規(guī)定“執(zhí)行監(jiān)視居住后24小時內(nèi)通知家屬和辯護律師”。但是，對“無法通知家屬”的情形未明確嚴(yán)格的舉證要求，可能被部分辦案機關(guān)濫用以規(guī)避通知義務(wù)。
魏景峰提議，需要建立指定居所備案公示制度，除涉密案件外，向同級檢察院和辯護律師公開居所地址及設(shè)施情況。
高通認(rèn)為，新規(guī)在監(jiān)督機制方面還需進一步完善。他表示，監(jiān)督大致可分為公權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利監(jiān)督兩類，公權(quán)力監(jiān)督在新規(guī)中體現(xiàn)為公安機關(guān)內(nèi)部制約、檢察機關(guān)的法律監(jiān)督等，而后者在新規(guī)中稍顯不足。他認(rèn)為，新規(guī)應(yīng)該進一步完善權(quán)利監(jiān)督機制，比如申訴救濟渠道等。此外還可以建立社會面監(jiān)督，比如看守所開放日制度，人大代表、政協(xié)委員等可以預(yù)約參訪，“指居”制度也可以參考。
在公權(quán)力監(jiān)督力度上，高通認(rèn)為也可以進一步加強。新規(guī)規(guī)定，檢察院需每周至少到“指居”場所進行一次實地監(jiān)督。他認(rèn)為，可以參考看守所的檢察機關(guān)派駐機制，在“指居”場所也長派檢察機關(guān)人員，實現(xiàn)檢察監(jiān)督的常態(tài)化。
關(guān)于“指居”執(zhí)行方式的人性化改進上，高通認(rèn)為，需要回歸“指居”制度設(shè)計的初衷。“指居”本質(zhì)上是對符合逮捕條件但因特殊情形不適宜逮捕者采取的替代措施。因此，在“指居”執(zhí)行方式上理應(yīng)更為人性化，在確保案件偵查不受影響的前提下，適當(dāng)放寬對當(dāng)事人的行動限制，讓“指居”更符合立法本意。
發(fā)于2025.11.17總第1212期《中國新聞周刊》雜志
雜志標(biāo)題：“指居”新規(guī)，能否落地？
記者：呂雅萱
實習(xí)生：倪紛紛 方思文
編輯：徐天
